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建设部第二批城市规划督察员派遣仪式新闻发布会文字实录

  

(2007年9月21日)


主 题:建设部派出第二批城市规划督察员试点工作扩大到18城市

发布人: 稽查办副主任 王宁

稽查办副主任:刘春生

主持人:建设部办公厅副主任 靳军安

  [靳军安]:女士们、先生们,大家下午好!建立和完善城市规划督察员制度,是我国在快速城镇化进程中,落实科学发展观的重要举措,也为广大媒体所关注。今天我们很高兴请来建设部稽查办公室副主任王宁和刘春生先生,向大家介绍城市规划督察员制度的有关情况,并回答大家的问题。现在请稽查办副主任王宁作介绍。

  [王宁]:大家下午好!在今天发布会之前,我们正式举行了第二批城市规划督察员派遣仪式。很高兴能在这里向各位朋友介绍建设部派出城市规划督察员制度以及相关工作的基本情况。

  一、建设部开展派出城市规划督察员试点工作的背景

  当前,我国城镇化正处于快速发展时期,每年都有上千万人口从农村转移到城市,城市化建设很快。未来几十年将是我国城乡建设力度最大的时期,也是我国工程建设发展最快的时期。在这期间,城乡规划建设也最容易出现一些问题。据我们了解,当前,已经出现了一些令人担忧的问题:一是不少城市盲目攀比,随意扩大城市规模。特别是某些城市在建设“国际化大都市”的口号下,城市规模随意扩张,违反城市总体规划的现象在一些城市比较普遍。二是一些城市超规格建造楼堂馆所,搞所谓的“形象工程”、“政绩工程”,屡禁不止,造成资源、资金上的浪费十分严重。三是历史文化遗存和风景名胜等不可再生资源在一些城市和地方破坏严重,全国108座历史文化名城和187个国家级风景名胜区有的已经遭受不同程度的破坏,一些宝贵的人文和自然资源日渐消失退化。这些资源对我们民族和国家来讲,都是不可再生的资源,一旦造成浪费、造成损失,都是无法弥补的。

  出现这些问题,既说明了一些地方政府在城市规划建设指导思想上的偏差,也暴露出城市规划实施监督工作本身存在着一定的问题。目前,由国务院和省级的人民政府负责审批的城市规划程序已经比较完善了,但在执行和监督方面还存在不少薄弱的环节。国务院和省级人民政府批准规划以后,保留了监督权,但缺乏切实有效的监督机制和具体的监督手段。目前实行的规划监督制度,是规划的执行者与规划监督者为同一主体,属于同体监督。在这种体制下,规划监督只能依靠地方政府自觉遵守法律法规,因此约束力较弱。一旦规划违规,出现问题,造成的损失和影响很大。此外这种监督体制属于事后监督,不是在事前、不是在事中,不是一种预防性的监督。因此,造成损失后往往无法挽回。在这样的历史阶段,如果我们不能采取有效措施,从预防的角度,从事前、事中的角度来解决问题,那么我国在城市建设,特别是在高速发展的城镇化建设中将会付出极大的代价。

  党中央、国务院高度重视规划的实施监督工作。2005年9月,胡锦涛总书记在中共中央第25次集体学习上的重要讲话中强调,“要加强城市规划工作,搞好规划的实施监督,维护规划的权威性和严肃性”,他对规划工作提出了非常重要、非常明确的要求。2001年6月,温家宝同志在《关于城市规划建设管理的几个问题》的讲话中也强调指出:“城市规划一经批准,就具有法规的权威性,就必须严格执行,任何人不得随意更改”。2005年7月,曾培炎副总理在城市总体规划修编工作座谈会上也有一段重要的讲话,“研究建立城市规划督察员制度,加强城市规划的效能监察,建立必要的责任追究制度,对规划的编制、审批、实施各个环节进行监督,及时发现问题,查处违法违规行为”。

  建设部实施派出城市规划督察员,就是在快速城镇化的历史阶段,落实科学发展观所采取的一个重大举措,它有利于促进城乡和谐持续发展,从源头上制止腐败。这个制度的主要任务就是依据国家有关规划的法律、法规、部门规章和相关政策,以及经过批准的规划、国家强制性的标准,对规划的编制、调整、审批及实施情况进行事前和事中的监督,改变了以往的事后处理问题,更加强调在事前、事中来发现问题、解决问题和纠正问题。

  二、部派城市规划督察员工作方法

  2006年9月,建设部开始进行城市规划督察员的试点工作,首先在杭州、南京、郑州、西安、昆明、桂林等六个城市进行了第一批试点。通过整整一年的试点,我们总结了城市规划督察工作具有三个特点:一是实时监督,即通过派驻方式,督察员可以及时发现地方政府执行规划的实际情况,可以将违规行为控制在事前、事中,避免事后造成重大损失;二是层级监督,即上级派出的规划督察员可以不受当地行政机构制约而独立、公正地对规划执行情况进行监督,提出意见和建议;据我们统计,在地方规划执行当中,违反规划的现象许多都是规划的制定者和当地的行政领导者,因此只有采取上级对下级的监督,才能更加有效。三是专家监督,也就是城市规划督察员都是规划领域的专家,可以从专业角度提出权威的建议和意见,更有利于城市规划的执行。

  规划督察员对试点城市的规划执行情况实行监管、督察,如同施工监理一样,实行在工地“旁站”制度,长期驻在城市,列席相关会议,查阅有关图纸文件,密切与群众联系,听取各方反映,近距离关注规划的编制、评议、审批和实施情况,这样,更有利于发现问题、解决问题。规划督察员具体的工作方法是:

  1、工作原则

  规划督察员不干预当地政府和规划部门正常工作秩序,也不介入日常的规划行政管理,坚持“以事实为依据,以法律为准绳”、“到位不越位、监督不包办”。

  2、工作方式

  规划督察员通过参加市政府有关规划的重大会议(包括规划评审会和修编会等)、查阅相关文件、约谈知情人、到现场去了解情况,接受来自于社会和群众的投诉举报,通过这样的方式来实现有效监督。此外,我们的监督还采用卫星遥感动态监测技术及时地为规划督察员提供相关的信息。

  3、工作程序

  督察员在工作中如发现涉及督察事项的违法违规行为,可向有关部门发出《督察建议书》,或《督察意见书》。相关部门接到后要认真研究,而且要给出回复,怎么解决,怎么纠正,都需要有反馈。

  三、建设部派出城市规划督察员试点工作成效

  2006年9月到现在,第一批试点已经一年。我们总结规划督察员工作在城市的规划监督工作当中发挥了重要作用,也取得了阶段性成效。主要有以下几点:

  一是试点城市对规划权威性严肃性的认识进一步增强。长期以来,我国一些城市的主要领导对城市规划的认识仅限于挂在墙上的图纸,没有严肃地对待。通过开展试点工作,试点城市对规划的权威性、严肃性认识普遍增强,并积极地配合规划督察工作,进一步地规范规划实施行为。据我们了解,第一批部分试点城市,刚开始,有一些城市的市长和规划局长对这项工作不理解、不支持,甚至还有抵触,但是经过一年的试点工作,很多同志最后转变过来了,从不理解、不支持到最后充分的理解、给予很大支持、高度的重视,到最后表示欢迎。这说明地方对规划的严肃性、权威性的认识确实在增强。

  二是及时发现并遏制了一些违法违规行为。一年多来,规划督察员深入一线工作,通过参加会议、现场踏勘、查阅文件等方式获取大量第一手信息,及时提醒警示,对有违规苗头的行为进行干预,发出督察建议书、督察意见书,城市规划得到了很好的监督执行,避免了一些巨大资金资源的浪费。在一年当中,有一些这样的实例。

  三是通过督察促使地方规划管理体制更加规范。在督察员的建议下,相关城市进一步严格规划审批程序,着手开展加强内部督察机制的建设工作,规划管理工作日趋规范。

  四是通过督察与地方政府建立了良好的沟通机制。规划督察员与城市政府进行沟通,寓监督于服务之中,真正融入到城市规划体系当中。我们这种监督体制与地方的规划监督体制融为一体,共同发挥作用。

  试点工作充分证明,作为规划监督体制机制的一项重大创新,规划督察有力地加强了对国务院审批城市总体规划执行情况的监督,受到了地方政府的充分肯定,也赢得了人民群众的拥护和支持。派出城市规划督察员对城市总体规划实施情况进行监督,不仅能够维护规划的严肃性和权威性,而且充分体现了建设部城市规划管理工作从注重制定政策法规,向既注重制定政策法规又注重执法监督转变;标志着城市规划监督体制由注重事后监督检查,向既注重事后监督检查又注重事前、事中监督转变;派出城市规划督察员符合我国城市规划监督管理实际,具有较强的可操作性。

  四、建设部派出城市规划督察员今后工作展望

  从总体上看,部派城市规划督察员工作还处于试点阶段,还有不少需要改进和加强的地方。今后,我们打算从以下几个方面来改进我们的工作:

  (一)要加强规划督察体制机制建设。目前,建设部把城市规划督察作为一个体制改革的任务来抓,今后我们将重点研究、解决规划督察工作中的共性问题,并予以规范,形成制度并加以全面推广。目前,《城乡规划法》正在修编之中,刚才派遣仪式上主管部长也强调了一点,新的规划法在很大程度上强调了要加强规划的实施监督,很大的篇幅都强调了这个问题。因此,有关的专家学者建议,能够把城市规划督察员制度也一并列入规划法中。

  (二)要进一步拓宽派出督察员试点的覆盖范围。下一步建设部要在总结试点工作基础上不断总结经验,进一步扩大范围,我们的最终目标就是要逐步覆盖由国务院审批城市总体规划的86个城市。当然,这需要一个过程。

  (三)要加强城市规划督察理论的探讨。在理论基础、法律研究、制度建立、人员管理、新技术研究等方面进行深入的研讨,进一步地改进城市规划督察工作的方式、方法,争取在发现问题、分析问题和制止违法行为这三个环节上,能够取得更好的、实质性的效果。

  (四)要加强规划督察员队伍的建设。努力提高规划督察员队伍的素质,建立和完善选人、用人机制,加强队伍的培训、管理和监督,使我们的队伍能够更适应新形势变化的需要,更好地完成我们所肩负的历史使命。

  (五)要逐步建立全国统一的城市规划监督体系。目前,部分省市也相继建立了城市规划督察员制度,有的已经开展了工作。据我们了解,现在全国已经有17个城市正在建立规划督察员制度。今后,建设部下派的规划督察员还应担负起对地方城市规划督察员的技术指导作用,全面负责规划督察的政策制定、宏观指导、重大案件处理等工作,把城市规划督察工作逐步制度化、程序化。

  最后,我想对新闻媒体的朋友们对建设部派出城市规划督察员工作的关注,对我们工作的支持表示衷心的感谢。

  在发布会之前,我先就以上四个方面先简要作一介绍,下面,我和我的同事愿意回答大家的提问。

  [靳军安]:刚才王宁先生简单地介绍了规划督察工作情况,下面请大家提问,希望大家围绕今天发布会的主题进行。

  [中国经营报记者] :我在新闻通稿中看到关于聘任26名同志为城市规划督察员,请问聘任是什么意思?督察员的编制在不在建设部?在以后的督察员选聘和选择过程中,是以建设部编制的人员为主,还是以外聘的人员为主?这是我第一个问题。第二个问题,现在严查土地违法违规案件,其中相当大一部分土地违法违规案件都是先违反了城市总体规划,然后造成违规问题。如果同时出现违反城市总体规划和土地违规,怎么和国土资源部分清职责,怎样分别进行工作?

  [王宁]:您刚才提了两个很好的问题。我先回答你第一个问题。今天下午派遣仪式上,仇保兴副部长首先就强调说“从城市规划督察试点工作一开始,我们就非常重视挑选合适的人来贯彻正确的制度”。去年第一批规划督察员有9位,今年20位,前后加起来应该是29位,中间3位离任,一共26位。这些督察员都是建设部正式聘用的,并印发了文件。他们代表建设部对所派驻城市的规划执行情况进行监督,不是正式的建设部干部。我们之所以采取这样的方式,主要是规划督察员的任务所决定的。在很多情况下,违反城市规划的主体恰恰是规划的组织编制者和执行者,是一些地方的行政长官和规划的管理部门在违规。因此,对规划督察员—监督者来说,就必须要有很高的素质。我们选人的时候,有这样几个条件:第一,要具有专业知识,必须是注册城市规划师;第二,要有长期在规划战线上的工作经验,要做到发现问题、提出问题、解决问题,没有经验不行。因此,从督察员的名单上可以看出,这些人中有在规划岗位上工作多年的厅长、总工、院长,还有一些城市的市长;第三,要有一定的行政能力,在过去工作岗位中,担当过一定的领导职务。只有具备了这三个条件的规划督察员才能够担当起规划督察的重任,才能与当地的市长、书记、规划管理部门沟通,才能有影响力。目前我们在试点中是采用这样的方式选聘人员的。将来在试点之后,选人是否变成在编的还是继续沿用现有格局,现在还在研究当中。

  关于第二个问题,在我们规划督察当中,土地和规划实际上是密不可分的。许多违法案件首先是规划问题,其次是土地问题。建设部的规划督察侧重在城市总体规划的执行情况,土地问题由土地督察部门来处理和研究。但是我们在日常工作中有相互协调的机制,包括我们的督察员到地方和相关部门建立联系和相应的机制,涉及到土地问题需要联合开展工作。

  [中央电视台记者]:请问王主任,在城市规划督察员的工作中,是否有解决城市低收入家庭住房以及廉租房相关的内容?

  [王宁]:解决城市低收入家庭住房问题是党中央、国务院非常关心的大事,前不久国务院专门召开会议,进行了全面的部署。作为建设部稽查办,在这样一个大的工作中,我们也有相应的职责和任务。城市规划督察员重点的工作是对规划执行情况进行监督。如果廉租房或者低收入家庭的住房,涉及到城市规划的时候,就会和规划督察工作有关系。从大的方面讲,这是两个工作,但是从某一个项目来讲,可能会有联系。

  [新京报记者]:在试点工作中,有些重大违法违规行为被及时制止,能不能举个例子?另外,规划督察员都是从各城市选的专家,是在哪个城市选的就在哪个城市监督,还是执行异地监督;对督察员的考评和自身监督是如何进行的?

   [刘春生] :我先举两个例子。最近媒体也有报道,郑州市五洲农产品深加工项目投资2.5亿元,占地200亩,建筑面积14万平方米。项目在未办任何手续的情况下开工建设,占压规划道路红线、高压供电走廊用地和规划绿化带。驻郑州督察员发现以后,向郑州市政府发出督察建议书,要求停止违法行为。由于项目建设的比较早,已经完成了一部分工程。经过督察员多次的、反复的交涉协商,郑州市政府已经明确地回复,认为这个项目的违法事实清楚、情节严重,认为要依法拆除。今年的8月21日,郑州市五洲水产公司已经开始自行拆除违法建设。

  第二个案例。驻杭州的规划督察员接到了浙江大学群众来信,反映杭州市某项目违反西湖近湖地区建筑限高的规定,经过南京、杭州督察组认真对照《西湖风景名胜区总体规划》、《杭州历史文化名城保护规划》,认为群众反映的问题属实。督察组于2007年4月2日向杭州市规划局发出了督察建议,要求暂停实施该项目。现在这个项目还未开始,有关问题正在妥善处理当中。从这两个例子中也可看到,我们规划督察员提出的督察建议和意见得到了很好的处理。

  关于第二个问题。为了加强督察员的管理和自身监督,避免和防止城乡规划督察员组可能被“同化”的问题,在制度设计当中就采取了有效的预防措施。一是督察员实行异地派驻,督察员不得被派驻至原籍所在地或曾经任职的地区。我们聘任的督察员中有个别在本地任职的,原来是在省建设厅任领导职务,因为省建设厅对所属的城市和规划局本身就有监督的职能。二是规定了督察工作人员定期交流制度。所有派驻地方的督察员组由建设部统一管理,和地方没有利益关系,这使得他们会坚持依法依规处理。

  我再补充一下。这里列举的两个案例,如果没有我们的城市规划督察员在当地坚持原则,没有上级对下级的监督,这两个问题是解决不了的。

  [北京青年报]:建设部曾对小产权房发出过购房风险提示。从规划来看,小产权房都是违反城乡规划的,规划督察员工作对这个问题有何举措?

  [王宁]:规划督察员的工作依据主要有以下三个方面:第一是《城市规划法》,第二是《风景名胜区条例》,第三是国务院审批的城市总体规划。依据这几个内容,规划督察员对地方规划执行情况进行监督,具体到某一类的业务或者项目,主要看它是否与规划法和城市总体规划有违背之处。如果有违背之处,规划督察员就要进行制止。

  [财经报]:据我了解,很多地方的建设主管部门把建设领域出现违法违规问题归咎于规划本身,认为城市规划部门编制的规划其实更多是由主管领导授意进行的,那么我想了解一下规划制定本身这个环节是否有制度的调整?另外,现在我们的规划督察员实行聘任制度,刚才提到有三个离任了,是否存在不连续性和不稳定性的问题,是否存在与地方城市对接的问题,这些方面如何保证,是否会考虑借鉴土地督察制度这方面的一些措施。

  [王宁]:您提到的第一个问题是属于规划管理上的问题。这个问题可能由我们的规划管理部门答复,您会更满意一些。但是我可以在此简单地说,规划编制有严格的法定程序,在编制的过程当中,专家也好,市长也好,社会各界也好,都可以发表意见和建议。最终形成的规划是有一套法定程序的,不是哪一个市长、书记所能左右的。关于规划编制从机制上是否要修改的问题?我也没有更多研究,在此不好答复你,你可以到规划管理部门去询问。

  我们在规划督察员的管理工作中充分考虑了工作的连续性,新老规划督察员交接时,依靠制度来保证督察的同一性。督察员离任前应以书面形式向建设部稽查办公室总结和报告任期内的主要工作情况,并说明派驻地城乡规划领域预期可能出现的问题和趋势。督察员离任前应向下任督察员移交任期内有关督察工作的全部档案和文件,同时报送建设部稽查办公室备案。另外,正式派遣之前,我们派出工作组到所要去的城市,与当地的城市政府建设主管部门、规划部门认真进行了沟通、研究、讨论,形成共识。因此,从建设部内部也好,从城市也好,衔接工作是没有问题的。

  [刘春生]:我补充一点。为了保证规划督察员工作连续性问题,我们专门为城市规划督察员试点工作发了一个城市规划督察员组试点工作暂行规程,共分督察工作范围、督察工作方式、督察工作程序、督察意见的反馈与跟踪、定期报告和年度总结等五章二十二条,约2500字。同时附有《督察建议书》和《督察意见书》标准格式,规程里对督察的工作事项作了相关的规定,并且对督察意见书和建议书制定了相关的格式。通过这个规程,确保工作的一致性和连续性。

  [中国新闻社记者]:刚才王主任讲到,试点工作到条件成熟时,可能会将规划督察员制度覆盖到国务院审批的86个城市,以及还要建立全国统一的城乡规划督察体系,我想问一下有没有初步的时间表?另外,在规划督察员制度试点期间有没有什么需要完善的地方,有没有发现什么问题?

  [王宁]:关于第一个问题。我在开始的时候已经给大家作了一个概要性的描述,也可以说是展望。大家知道,从规划的审批权限来看,有两级,一级是地方政府,一级是国务院。目前,全国有86个城市的总体规划是国务院审批的,它的监督执行情况应该由国务院或国务院相关主管部门来负责监督。因此,按照我们总体目标的设想,派出城市规划督察员应该覆盖到国务院审批的86个城市。去年9月到今年9月,我们选取了6个试点城市,今年9月到明年9月,我们增加了12个城市,后年我们还准备继续扩大,具体扩大到多大范围,目前还没有具体的时间表。我们还需要通过试点,不断地总结和研究,逐步扩大试点范围,实现最终目标。

  关于第二个问题。一年的试点工作取得了很好的效果,这个效果得到了社会同行、试点城市的普遍认可。在试点中,我们也在不断研究如何进一步提高工作质量和水平。比如规划督察要真正体现出事中、事前监督,还要依靠一些科技手段。最近我们正在研究的利用卫星遥感技术进行动态监测,这样可以大大提高地督察的效果。

  [中国日报社记者]:我想问一下,这些异地派遣的规划督察员是否是全职的,由建设部统一管理,还是挂靠在建设厅,工作采取什么形式?如何保证在异地有查阅文件、参加会议和与市长对话的权力?聘了20多个人去18个城市,人员如何分配?采取怎样的监督方式?

  [刘春生]:先回答第一个问题。建设部督察员到异地任职是全职工作,由建设部派遣、聘任到各个城市,督察员的津贴、住房、生活待遇基本上是由建设部负责解决。

  关于如何保障督察员在工作中能和市长对话的问题,从以下两方面说:一是规划督察员的行为不是个人行为,代表建设部和国家履行职责,是建设部派出的。督察员签发的督察意见书和督察建议书,虽然落款是督察员个人或者是督察组,但签发之前都要经建设部审查,必要时需要报相关部门会签,经部长批准后发出。二是从程序上看,督察员对一般的问题发督察建议书,重要的问题发督察意见书。如果地方对督察意见书没有反映怎么办?督察员将报告建设部采取进一步的措施。

  关于第三个问题,督察员怎样派驻?现在我们派驻督察员是以小组的形式活动。之所以采用小组的形式是出于保证工作效果的考虑,如果派单个人去,个人的认识水平和威信不足以让人信服。因此,我们把三个人编成一个小组,监督两个城市,也就是说两个城市驻三个人,来回地监督、巡查。

  关于最后一个问题,如何保证规划督察员的工作质量。工作质量可以从几个方面来讲:一是督察员本身就是千挑万选出来的,有很强的专业背景,有领导工作经验,自身的素质和责任心都很强,一定会尽心尽力地工作。二是要求每个督察组定期给我们报告工作,我们从中发现、检查督察员履行职务的情况。三是我们还要到各个地方作不定期的巡查,了解督察工作的情况,并通过采用卫星遥感手段协助规划督察员来实施监督检查。四是我们将通过试点实践,尽快建立一些考核性的办法和制度,以确保规划督察工作的质量。

  [靳军安]:今天的新闻发布会到此结束,谢谢各位!

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